Instituto INDESA | La Georreferenciación como solución al conflicto de tierras
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GEORREFERENCIACIÓN DE TIERRAS DE LAS COMUNIDADES NATIVAS COMO HERRAMIENTA QUE CONTRIBUYA A SOLUCIONAR CONFLICTOS DE  TIERRAS  Y  QUE  GARANTICE  LA TITULARIDAD DE SUS PROPIEDADES A TRAVÉS DE SU INSCRIPCIÓN

ELABORADO POR: HÉCTOR ALEXIS LAGUNA TORRES

Abogado y Magister en Política Social con Mención en Gestión de Proyectos Sociales por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Post Grado en Derecho Registral Universidad Autónoma de Madrid-Cadri Madrid España 2010. Diplomado en el Programa de Gobernabilidad y Gerencia Política (PUCP-CAF-Universidad de Washington) y Diplomado en el Curso Gestión de Catastro, 13° edición. Organizado por Aecid Cooperación Española y Fundación CEDDET. Se ha desempeñado como Jefe Zonal de la Zona Registral VI Sede Pucallpa. Actualmente se desempeña como Registrador Público en la Zona Registral Sede Lima

Sumario: 1. La Amazonia peruana. – 2. Propiedad y territorio. – 3. El Catastro. –  4. La georreferenciación.  5. La georreferenciación de territorio comunal en predios inscritos.  –  5.1. El Minagri. –  5.2. Resolución Ministerial N° 370-2017- Minagri. –  6. Propuesta. –  7. Conclusiones. – 8. Bibliografía

1. La Amazonia peruana

En la Amazonía se encuentran ubicados una gran diversidad de flora y fauna, el río más largo y caudaloso del mundo, y el bosque tropical más extenso del planeta. La importancia de sus recursos naturales trasciende los intereses de sus propios moradores. La desprotección de su biodiversidad  tiene implicancias de carácter global que afectan a sus habitantes y a la humanidad en general en aspectos tan importantes como la vida, la subsistencia, el clima, la economía, entre otros.

En el Perú, la Amazonía representa más del 60% de su territorio, su extensión, su valioso ecosistema y la armoniosa relación con sus pobladores ancestrales se contrasta con la baja tasa demográfica de sus habitantes (alrededor del 10% del total nacional), ante ello, el Estado incapaz de comprender la inmensidad de su riqueza natural y cultural, se planteó a través del tiempo políticas de expansión territorial para el aprovechamiento de sus recursos.

De allí que los discursos sobre la Amazonía tengan como una de sus principales premisas, considerar a la Amazonía como un territorio rico, con ingentes recursos, que necesita ser colonizada debido a su escasa población a efecto de ser ganada al espacio vital peruano4; como consecuencia de ello, los proyectos que se han desarrollado a lo largo de la vida republicana respecto a la Amazonía, han estado vinculados a la colonización, a la expansión de la red vial, y en lo económico, se ha privilegiado las fórmulas extractivistas.

Contrariamente a lo sostenido en el párrafo anterior, el suelo de la Amazonía no es un “territorio rico”, sino que por lo general se trata de un suelo pobre. En un estudio realizado en 1982 por la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales, citado por Figallo y Vergara5, se realizó la clasificación de suelos por capacidad de uso, lo que permite establecer el grado de dificultad para hacerlo producir agronómicamente sin destruirlos o perderlos. En dicho estudio se pudo determinar que el 61.4% de territorio de la selva posee aptitud para bosques de producción forestal, el 25% para áreas de protección y sólo el 13.6% para producción agropecuaria.

En cuanto a los habitantes originarios, los nativos, que fueron ignorados, explotados en la época del caucho y minimizados durante siglos, empiezan a dejar de ser invisibles, y se pone en discusión su diversidad, heterogeneidad, su cosmovisión, sus lenguas, costumbres y cultura; lo que lamentablemente recién pone en vitrina sus dramáticas carencias y sus altos niveles de pobreza.

Sus principales actividades han sido desde tiempos inmemoriales, la pesca, la caza, la recolección: la naturaleza les provee los alimentos para vivir. Su relación con los bosques ha ido y va más allá de lo económico: implica aspectos culturales, sociales y espirituales, que contrastan con una visión desarrollista que, empujada por grandes intereses económicos, sostiene que, al margen de su entorno, el país para desarrollarse requiere de esos recursos y debe tomarlos. El nativo es visto por ellos como un obstáculo para su prosperidad.

Dentro de la Amazonía peruana, para ir precisando la zona de referencia de nuestro objeto de estudio, se encuentra ubicada la Región de Ucayali, en la selva central, al oriente del país, a la margen izquierda del río Ucayali. En sus zonas rurales se ha podido identificar una variedad de demarcaciones, tenencia y titularidades, la mayoría de ellas en pugna, algunas creadas y/o reconocidas por ley como son: las áreas de conservación regional, las áreas naturales protegidas, las concesiones forestales, las tierras de las comunidades nativas, las tierras de las comunidades campesinas ribereñas, las reservas Indígenas6, así como otras concesiones otorgadas por el Estado (petróleo, gas, minerales) y los predios rurales de propiedad de personas naturales o personas jurídicas (principalmente empresas dedicadas a la palma aceitera). Además de ellas, coexisten actividades no permitidas por la ley, como la tala y la minería ilegal, las invasiones, las posesiones en zonas prohibidas, el tráfico de tierras, cultivos ilegales, entre otros.

Como elemento adicional a la variedad de formas de tenencia de la tierra señaladas en el párrafo anterior, se tiene que no menos de diez instituciones del Estado están vinculadas en el proceso de formalización de predios rurales, entre ellas, la Dirección General de Agricultura, la Oficina de Comunidades Nativas, la Dirección de Conservación y Diversidad Biológica, la Dirección de Gestión del Territorio, la Dirección de Gestión Forestal y Fauna Silvestre (concesiones), el Ministerio de Agricultura y Riego, el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Cultura, la Autoridad Nacional del Agua, y la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp).

En el desarrollo de las actividades de formalización de predios rurales se observa vacíos legales, superposición de funciones, falta de diálogo, coordinación y entendimiento entre las propias instituciones del Estado, lo que origina diversidad de criterios en la materia, lo cual obstaculiza o impide el logro de los objetivos institucionales de cada una de las entidades, afectando la primacía de los derechos de los ciudadanos.

En ese contexto, uno de los grupos sociales más vulnerables es el de las comunidades nativas que, tal como las describe el artículo 8° del Decreto Ley N° 22175: “…tienen (su) origen en los grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva y están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso”.

Las comunidades nativas, y en general las poblaciones indígenas, son las que sufren los mayores embates de individuos agrupados formal o informalmente que buscan apropiarse de su territorio7. Estas agrupaciones para lograr sus objetivos, ingresan subrepticia o violentamente dentro de los límites del terreno a invadir, y luego de ello, buscan ampararse en subterfugios legales para accionar y mantenerse en posesión de los terrenos indebidamente adquiridos.

Para ejercer la defensa de su propiedad frente a los invasores, las comunidades nativas tienen una serie de limitaciones y obstáculos, como las grandes distancias y la carencia de medios económicos para denunciar y contratar abogados, las amenazas de los grupos invasores, así como la falta de mecanismos o medios para demostrar la titularidad de su territorio invadido.

Las dificultades para demostrar sus derechos se dan en algunos casos, porque no han sido tituladas, o porque a pesar de tener título de propiedad, no han logrado inscribir su propiedad en los Registros Públicos porque sus títulos son imprecisos o no contienen planos, y en último caso, porque a pesar de haberse inscrito en el registro de la propiedad inmueble de la Sunarp, por la antigüedad de su inscripción, existen inconvenientes para determinar su ubicación espacial, al no haberse georreferenciado en ese tiempo mediante coordenadas UTM.

En ese sentido, lo que se plantea en el presente artículo es realizar un estudio sobre cómo a partir de un proyecto de georreferenciación de los planos del territorio comunal que se incorporen en el registro de la propiedad inmueble, se pueden contribuir a solucionar conflictos de tierras y defender los derechos territoriales de las comunidades nativas.

2. Propiedad y territorio

“La territorialidad es uno de los ejes conceptuales de la plataforma de reivindicaciones indígenas, no únicamente en su condición de derecho colectivo indispensable sino como una verdadera dimensión existencial de cada pueblo. Su tratamiento jurídico reviste, por eso, una importancia determinante para el ejercicio del resto de los derechos que los pueblos proclaman”

Existe un conflicto entre la visión occidental y la visión de los pueblos indígenas respecto a la propiedad. Para el derecho occidental, la propiedad es la base de todo su sistema económico9, el lugar donde se desarrolla y trasciende su mundo físico, está en los valores de una sociedad de mercado (su circulación mercantil), está en su mundo económico y jurídico. Un propietario occidental asocia la propiedad a sus principales atributos: el uso, el disfrute, la disposición del bien, mantenerla dentro del mercado con posibilidades de transferirla, subdividirla de acuerdo a sus intereses particulares, con los menores límites posibles, a través de sus principales caracteres (derecho real, absoluto, exclusivo y perpetuo).

En cambio, la visión de las comunidades nativas ha tomado el concepto de propiedad, más como una necesidad de poder establecer sus límites físicos frente al apetito voraz de quienes quieren apropiarse de su territorio, el cuál se encuentra más vinculado en los pueblos originarios, a su naturaleza física, a su identidad, a su cultura, a lo espiritual, al lugar donde se desarrolla su vida. “El territorio indígena no es la suma de los recursos que contiene y que son susceptibles de apropiación o de relaciones económicas: su naturaleza se basa en esa integración de elementos físicos y espirituales que vincula un espacio de la naturaleza con un pueblo determinado”.

 Prescindir de la cosmovisión amazónica de la propiedad, aplicando la racionalidad del mercado, hace que se elaboren propuestas como las presentadas por el economista Hernando de Soto, que considera que para solucionar el “problema en la selva” se debe entregar títulos de propiedad individual a cada nativo, para que así pueda consolidar su propiedad y negociar directamente los beneficios de inversiones extranjeras, concesiones de madera, petrolera, minería y comercial, y con ello lograr un desarrollo económico, un progreso individual, como está concebido desde la cultura occidental.

Sostener ello es negar las relaciones especiales que los nativos amazónicos tienen con la naturaleza. Es no entender o no querer entender que, respecto al territorio en donde se desarrolla, su relación va más allá del vínculo que tiene un propietario común con su pequeña parcela, donde siembran productos comestibles: el nativo la concibe desde un ámbito mayor que expresa su identidad cultural, espiritual, social y ese especial manejo económico vinculado a la pesca, a la caza, a la recolección de frutos y a la siembra complementaria. “Estamos ante un hábitat demarcado por la historia de un pueblo, y no tanto por hitos físicos, una unidad indivisible en su esencia (…) que define una relación religiosa a veces, espiritual siempre, un patrimonio indisponible, transgeneracional” . 

Por eso, como sostiene Pedro García Hierro, las comunidades indígenas rescatan de la propiedad las posibilidades defensivas que le otorga el carácter absoluto de su ejercicio, su exclusividad y su perpetuidad; pero a su vez deviene en la antítesis de la esencia de la propiedad occidental, en tanto que, en el concepto amazónico de la propiedad, no se prioriza la circulación, sino que es el elemento que reafirma su vinculación. Por eso dicho autor afirma que la propiedad indígena está más vinculada al concepto de territorio como derecho político, más afín al concepto de patria que al concepto de fundo civil (susceptible de derechos superpuestos, individualizables objetiva y subjetivamente).

3. El Catastro

Precisar un concepto de catastro, dentro de los muchos que existen, nos va permitir -para los fines de este trabajo- delimitar el campo de estudio. Para ello, me sirvo del elaborado por Francisco Barrios13 en base a diversas fuentes, para considerar al catastro como la infraestructura de información territorial que desde un sistema informático y telemático permitan procesar, almacenar, actualizar, interactuar e incorporar límites espaciales georeferenciados en base a titularidades.

Siendo que en la actualidad se tiene una visión del catastro multipropósito, este artículo básicamente estará centrado en la interrelación entre catastro, el territorio, la titularidad y el registro de la propiedad inmueble.

Es necesario recalcar que una de las características más relevantes de un catastro, es que los datos allí almacenados respondan de la manera más fidedigna a la realidad que representan. “La calidad del dato catastral, obtenido y mantenido en forma individual, es la que define la calidad final del Catastro en la que se integra”

4. El Catastro rural en el Perú

A pesar que no es mencionado frecuentemente dentro de la bibliografía especializada, es oportuno reconocer que el antecedente más importante y la base del actual catastro rural peruano es sin lugar a dudas el levantamiento catastral realizado para la implementación de la reforma agraria en el Perú (1969-1975).

A partir de la promulgación de la Ley de Reforma Agraria (1969), y la posterior aprobación del D. Ley N° 19608 (1972), se impulsó y consolidó el catastro rural peruano. En un esfuerzo cartográfico extraordinario sin precedentes se logró que al año 1972 alrededor del 80%15 del inventario físico de la tenencia rural en las regiones de costa, sierra y ceja de selva estuviera catastrado y ligado a la red geodésica nacional.

En dicho período -como es entendible-, se priorizó el levantamiento catastral de las zonas declaradas de Reforma Agraria y los sectores de cultivo intensivo de costa y sierra. Ahora bien, según la programación realizada16, a partir del año 1976 se debía iniciar la elaboración de un catastro en el territorio ubicado en la Selva Baja, lamentablemente el cambio de gobierno y de sus prioridades, dejó sin efecto dicha programación.

Tal es así que en el año 1975, entre los meses de junio y julio, cuando se emitieron las primeras 30 resoluciones de titulación para comunidades nativas17 en las provincias de Atalaya y Coronel Portillo (hoy Región Ucayali), el título otorgado estuvo acompañado -en el mejor de los casos-, con planos o croquis sin referencia alguna a puntos geodésicos.

En los 24 años posteriores (1976-2000), la titulación de comunidades nativas en la región de Ucayali, así como en el resto de la Amazonía, no varió significativamente, los planos que se entregaron junto a los títulos de propiedad no estaban georeferenciados.

Lo manifestado en el párrafo anterior puede contrastarse a través del siguiente dato: a enero de 2017 más del 80% de las comunidades nativas inscritas en la región de Ucayali no cuentan con planos georreferenciados18. A la fecha, más de dos años después y a pesar de ya contar con el marco legal para realizarlo, no se ha logrado georreferenciar, ninguna de ellas.

A la información presentada le podemos añadir como dato adicional que en la actualidad, se viene ejecutando diversos proyectos para formalizar territorios de propiedad de comunidades nativas19, cuyas metas incluyen titular las 81 comunidades pendientes en la Región de Ucayali; sin embargo, es de mencionar que en estos proyectos no se consideró en ningún caso la georreferenciación de las propiedades de comunidades nativas ya inscritas en el registro de la propiedad, bajo la concepción que se trata de proyectos ya concluidos y resueltos.

Delimitar en base a la red geodésica solamente las comunidades pendientes de formalizar, no sólo no resuelve los problemas limítrofes con los colindantes, sino que por el contrario, va a generar mayores conflictos con sus colindantes, la mayoría de ellos, comunidades nativas inscritas cuyas propiedades no se encuentran georreferenciadas.

5. La georreferenciación

“La cartografía catastral no es un mero dibujo, sino la base geométrica para la definición de características relevantes de los inmuebles como la forma, las dimensiones y la situación. Es decir, gran parte de los datos catastrales pueden derivarse directamente de la cartografía. De este modo, la cartografía desempeña una doble misión: por una parte es esencial para localizar los bienes inmuebles, y por otra es parte sustancial de su propia descripción”

Un sistema de referencia catastral se considera georreferenciado cuando su data o sus elementos de identificación se determinan a partir de sus referencias geográficas, vinculadas a algún tipo de coordenadas geodésicas.

Las coordenadas geodésicas no son otra cosa que líneas imaginarias que atraviesan la tierra de norte a sur (desde un polo al otro, con una distancia entre ellas de 6 grados, denominadas meridianos), y de este a oeste (con referencia a la línea ecuatorial a las que se les denomina paralelos), que se cruzan perpendicularmente y que en su conjunto dividen el globo terráqueo en cuadrículas. Sus puntos de intersección sirven de referencia para determinar la ubicación y medidas de cualquier punto de la superficie.

Para coadyuvar a la precisión de la información que se levanta y procesa, se necesita que las líneas mencionadas en el párrafo anterior, tengan puntos de materialización en la superficie,  ello se logra a  través de  pilares  de hormigón esparcidos estratégicamente en todo el país con coordenadas exactas. A mayor cantidad de puntos de materialización se garantiza mayor precisión en la data.

La referencia catastral basada en coordenadas geodésicas es un identificador universal de bienes inmuebles.

6. La georreferenciación de territorio comunal en predios inscritos

“La cartografía catastral tiene el carácter de temática, por cuanto además de la información referente a la delimitación de parcelas y subparcelas, incorpora información adicional específica de carácter lineal (cursos fluviales, líneas de costa, contorno de lagos y lagunas, carreteras y caminos, vías pecuarias, etc.), o puntual (pozos, vértices geodésicos, hitos kilométricos, etc.). La identidad de estos elementos se refleja en la cartografía catastral mediante una serie de signos convencionales, colores y textos que siguen unas normas específicas fijadas para la elaboración de la cartografía catastral”

Como es de conocimiento, las reformas económicas impulsadas por el Estado desde la década de los 90, promovieron el ingreso de inversión privada extranjera en industrias extractivas, lo que produjo -entre otros efectos-, la formación de un proceso de mercantilización de las tierras y con ello el crecimiento en número y poder de diversos actores foráneos en la región, como las empresas de petróleo y gas, los madereros, taladores y mineros legales e ilegales, los colonos, las empresas de palma, los cocaleros, los cazadores y pescadores furtivos, los invasores y los traficantes. Todo lo cual ocasionó la generación o/y agudización de conflictos de intereses, cuyo efecto inmediato ha sido potenciar la disputa por el territorio amazónico y el tráfico de tierras. En medio de esta voraz lucha por los recursos naturales se encuentran los pueblos originarios, las reservas indígenas, las comunidades nativas y las reservas naturales, sin recursos adecuados para defender sus derechos, y en la mayoría de casos, frente a un Estado ausente, esquivo y discriminador26, incapaz de cumplir con sus obligaciones.

Es en esta coyuntura que con mayor urgencia se tiene la necesidad de contar con un registro de la propiedad inmueble sólido que sirva de verdadera garantía de la titularidad de las propiedades a través de su inscripción; sin embargo, no lo puede hacer plenamente en todos los casos, porque como se manifestó anteriormente, un porcentaje alto de propiedades de comunidades nativas inscritas en los registros públicos no tienen sus planos perimétricos georreferenciados, lo que a todas luces implica una limitación en la defensa de sus derechos territoriales

6.1 Marco legal para la georreferenciación de predios inscritos

“La partida Registral debe publicitar la descripción física del predio, a la que alcanza los efectos del principio de legitimación en el sentido de la certeza de su descripción…La rectificación busca restablecer la exactitud registral y terminar con la discordancia existente entre la realidad física y la información del Registro…”

La georreferenciación de los planos del territorio de las comunidades nativas va a permitir al registro de la propiedad inmueble, publicitar correctamente la ubicación, la descripción física del área, linderos y medidas perimétricas de su territorio.

Hasta setiembre del año 2017, que se aprobó los lineamientos para georreferenciar el plano de demarcación territorial de las comunidades nativas tituladas y registradas, mediante la Resolución Ministerial N° 370-2017-MINAGRI, no existía una herramienta legal adecuada para este fin. El Decreto Legislativo N° 1089 y su Reglamento (D.S. N° 032-2008-VIVIENDA), que estableció un Régimen Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios Rurales, excluyó expresamente en su artículo 3°, los territorios de comunidades campesinas y nativas.

El Tribunal Registral -segunda y última instancia administrativa en el procedimiento registral- en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a favor de ampliar la descripción física de un predio rural con la documentación técnica pertinente siempre que se cuente con informe favorable del área de catastro (de la oficina registral correspondiente), que determine la inmutabilidad de los linderos, las medidas perimétricas y la ubicación espacial; asimismo también se había pronunciado en diversas ocasiones en el siguiente sentido: “hemos manifestado que la utilización de las coordenadas UTM resulta una descripción muy técnica del predio que podría generar confusión en la población (y específicamente en la rural) restándole claridad a la publicidad registral (…)

Respecto al primer punto del párrafo anterior se puede inferir que dicho procedimiento no sería aplicable para precisar la descripción física del territorio de las comunidades nativas en base a sus coordenadas UTM, en vista que la georreferenciación justamente implica, en la mayoría de los casos, una modificación de linderos, medidas perimétricas y hasta de la ubicación espacial del inmueble.

En cuanto al segundo punto de las resoluciones del Tribunal Registral, sobre los reparos en consignar las coordenadas UTM en las partidas registrales, el reiterativo pronunciamiento en ese sentido, pareciera dar entender que la segunda instancia registral no logra dimensionar la importancia de consignar las coordenadas UTM en la partida registral, como principal modo para publicitar correctamente la descripción física del área, linderos y medidas perimétricas de su territorio.

6.2  El Minagri

Es función del Ministerio de Agricultura y Riego (Minagri), dictar normas y lineamientos técnicos en materia de saneamiento físico y legal y formalización de la propiedad agraria comprendiendo en ella a las tierras de las comunidades campesinas y comunidades nativas.

Asimismo, se tiene que dentro de la Política Nacional Agraria aprobada por D.S. N° 002-2016-MINAGRI, en su eje 3, considera el proceso de formalización de la propiedad agraria como el principal medio para otorgar seguridad jurídica a la propiedad rural (incluyendo en estas a las comunidades campesinas y nativas), aunque en el detalle se vea un sesgo en lo económico, al resaltar como principal beneficio de la formalización, la mejora de la productividad y competitividad de las áreas rurales. Es de resaltar que en sus lineamientos estratégicos se prioriza el promover y generar mejores condiciones para la implementación del saneamiento físico legal, formalización y titulación de la propiedad agraria, priorizando las tierras

de las comunidades campesinas y nativas reconocidas, y también el contribuir a la expansión y modernización del catastro rural a nivel nacional, en concordancia con el Sistema Nacional Integrado de Información Catastral y Predial

6.3 Resolución Ministerial N° 370-2017-Minagri

Este dispositivo aprueba los lineamientos para georreferenciar el plano de demarcación territorial de comunidades nativas tituladas, con el objeto de establecer, uniformizar, esclarecer, viabilizar y agilizar criterios técnicos y legales empleados por parte de los gobiernos regionales de la Selva y Ceja de Selva. Su cumplimiento es de observancia obligatoria para dichos Gobiernos Regionales.

Objeto:

 Este procedimiento es aplicable únicamente para la demarcación territorial de comunidades nativas con título de propiedad inscrito en el registro de la propiedad inmueble, cuyos planos carecen de coordenadas UTM, o que teniendo coordenadas no guardan relación con la ubicación real del territorio comunal.

Autoridades Competentes:
  • La Dirección Regional de Agricultura o quien haga sus veces en el Gobierno Regional, es el órgano competente en primera instancia
  • La autoridad inmediata superior al ente formalizador será la segunda
Requisitos:
  • Contar con título de
  • Tener plano de demarcación territorial y memoria
  • Tener la propiedad inscrita en el registro de la propiedad
Como iniciar el Procedimiento:
  •  Solicitud firmada por el representante legal de la comunidad.
  • Evaluación de la solicitud
Actos previos:
  • Conformación del equipo técnico
  • Recopilación de la información (diagnóstico).
  • Coordinación con las comunidades
  • Planeamiento y programación de los trabajos de
  • Difusión y notificación.
  • Preparación del material de
Trabajo de campo:
  • Replanteo de los vértices notables y linderos que conforman el territorio comunal demarcado y
  • Toma de datos en campo.
Fase final:
  • Procesamiento de la información recogida en
  • Elaboración del informe técnico de
  • Elaboración del plano perimétrico
  • Elaboración de la memoria
  • Aprobación del plano georreferenciado por la Asamblea General de la comunidad
  • Elaboración del Informe final.
  • Aprobación del plano georreferenciado mediante Resolución
  • Presentación e inscripción de plano georreferenciado en el registro de la propiedad inmueble de la Sunarp (en la partida registral donde ya se encontraba inscrito el territorio de la comunidad nativa).

Considero que uno de los aspectos que deberá ser tomado en cuenta antes del inicio de este procedimiento, es la necesidad de regularizar la personería jurídica de la comunidad nativa y los poderes de sus representantes. Esta información debe ser requerida por la Dirección Regional de Agricultura al momento de la presentación de la solicitud, al acreditar la autorización para el acompañamiento en el trabajo de campo y en la suscripción de documentos como las actas de colindancia. En la parte final del proceso también será solicitado por las oficinas registrales para acreditar su representatividad.

Al respecto, es necesario mencionar lo dificultoso que es para las comunidades nativas cumplir con dicha actualización: el llenado correcto de actas, el establecer el quórum para los acuerdos, las facultades para sus representantes, la formalidad de los documentos, son especialmente complicados, sobre todo en los casos de las comunidades más lejanas, donde las distancias y las diferencias idiomáticas son dificultades muchas veces infranqueables.

En tal sentido, considero oportuno que la Dirección Regional de Agricultura en acuerdo con la Oficina Registral de la localidad, coordine acciones para realizar campañas de apoyo que permitan regularizar los datos de las comunidades nativas en donde se va intervenir en el proceso de georreferenciación.

Un segundo aspecto a resaltar es el referente a los recursos humanos, la norma establece de manera precisa la conformación de un equipo técnico especializado multidisciplinario básico que llevará a cabo la tarea de la georreferenciación33. La experiencia y pericia del grupo humano y la dotación de recursos técnicos y económicos necesarios van a ser decisivos para el éxito de su labor.

En el aspecto logístico la norma también es específica, describe con detalle el equipamiento básico que deberá contar el grupo de trabajo34, instrumentos que garantizan un trabajo técnico de alta precisión.

Por otro lado, considero que lo que hemos denominado como actos previos, se deben cumplir de manera estricta: un diagnóstico exhaustivo, un correcto planeamiento y programación de los trabajos de campo, una buena coordinación con la comunidad nativa beneficiaria, la oportuna difusión y notificación del proceso, serán insumos valiosos que aporten a la rigurosidad de los resultados. Lo contrario puede generar efectos perjudiciales, se ha visto anteriormente procesos fallidos a pesar de contar con todos los recursos materiales, justamente por limitaciones en la concepción, formulación y ejecución de los proyectos.

En cuanto al proceso de georreferenciación propiamente dicho, el artículo 5° numeral 9 de la norma, lo describe de manera apropiada como aquel que “Comprende las acciones de replanteo de los vértices notables y linderos que conforman el territorio comunal demarcado y titulado, la toma de datos y la elaboración del plano perimétrico georreferenciado (…)”. Asimismo, pone de relieve que la Amazonía peruana se caracteriza por sus accidentes geográficos y lugares inaccesibles (quebradas, ríos, cochas, aguajales, restingas, etc.), y que para sortearlos se requiere de instrumentos y de métodos auxiliares para identificar de manera precisa los límites o linderos del territorio comunal titulado.

En tal sentido, “los trabajos de campo deben tener como documentos base los títulos que obran en el archivo del Ente de Formalización Regional del territorio de la comunidad nativa (plano, memoria descriptiva, título de propiedad, etc.), y como documentación complementaria, el título archivado de la Sunarp, al haber sido mensurados los territorios comunales, mediante topografía clásica y al contener el plano de información respecto al norte magnético”. De allí que el trabajo de campo puede tomar una a varias semanas, considerando lo agreste de la naturaleza, las dificultades geográficas, climáticas y las relaciones con los colindantes y ocupantes.

Uno de los hallazgos que podría traer mayores complicaciones en este proceso, se presentaría si en la etapa de ejecución de la demarcación territorial (tan imprecisa anteriormente), se determina que dentro del perímetro de lo que le correspondería a la comunidad nativa se encuentran colonos, agricultores foráneos, en muchos casos con título otorgado por el mismo gobierno regional36, o por otro lado, invasores, ocupantes precarios de diversa índole. Desalojar o reubicar a dichas personas, de considerarse la prevalencia de la titularidad de la comunidad nativa, no es un caso sencillo y con seguridad generará más de un conflicto social con resultados impredecibles.

Al respecto, en el tercer párrafo del numeral 5.9.1 del artículo 5° de la norma, se establece que si en el proceso de demarcación territorial se presentan conflictos de límites con otros colindantes, sean éstas otras comunidades nativas o terceros, primará la información contenida en el plano y memoria descriptiva inscrita con mayor antigüedad en los registros públicos.

En defecto del precepto anterior, la norma dispone que se establezca un “área de discrepancia”, debiendo delimitarse las áreas pretendidas por cada colindante, y de no llegar a un acuerdo el área en disputa quedará pendiente. En caso de superposición de los polígonos proyectados, se tomará en cuenta los acuerdos establecidos entre comunidades nativas colindantes. Todo lo cual formará parte del informe de campo.

La realidad es mucho más compleja de lo considerado en la norma a través del numeral 5.9.1. del artículo 5°, por ejemplo, en lo referente a que prevalezca “el plano y memoria descriptiva inscrito con mayor antigüedad en los registros públicos”. Si bien este artículo tiene como sustento un norma similar en el reglamento de inscripciones del registro de predios, en la mayoría de estos casos será complicado -cuando no imposible- de aplicar, porque hay que tener en cuenta que por un lado podría suceder que la inscripción más antigua (la de la comunidad nativa), o no tuviera planos o que su descripción fuera tan imprecisa que no permitiera determinar correctamente sus linderos y por otro lado que los terceros titulados y registrados con posterioridad, cuentan con un sistema de georreferenciación moderno y preciso.

Caso similar se va a presentar entre comunidades nativas, donde la inscripción más antigua sea imprecisa, y la comunidad que se inscribió recientemente tenga una delimitación correctamente georreferenciada.

Sobre lo mencionado, considero que un diagnóstico previo y riguroso va permitir conocer de estas situaciones y poder plantearse posibles soluciones antes de la demarcación.

Al margen de ello, soy de la opinión que la demarcación territorial debe verse de manera conjunta, tanto en las comunidades nativas no tituladas, como en las inscritas con problemas de georreferenciación. Segmentar y regularizar sólo las primeras, sin lugar a dudas va a ocasionar tarde o temprano mayores disputas que las que se pretende resolver con los proyectos aprobados en ejecución.

Por otro lado, es necesario mencionar que en la norma objeto de análisis, no se ha contemplado los casos en los que la georreferenciación determine una superposición con áreas administradas por el Estado, como bosques de producción permanente, áreas naturales protegidas, áreas de conservación regional, entre otras, de allí que sea oportuno preguntarse en estos casos ¿Qué normas se deben aplicar? Asimismo, es necesario absolver esa consulta cuando la superposición se da con áreas de concesión forestal, mineras, petroleras y gasíferas.

Al respecto, y tal como las menciona la guía práctica, a la que hemos hecho referencia en el pie de página del párrafo anterior, se deberá recurrir -entre otras normas-, a lo dispuesto por el Decreto Ley N° 22175 y su Reglamento, a la Resolución Ministerial 547-2014-Minagri (artículo 1°), a la Ley N° 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre (artículo 77°), Ley N° 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, y a la Ley N° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), para resolver problemas de superposición.

Por ejemplo, la R.M. N° 547-2014-Minagri, establece en su artículo 1° que el procedimiento administrativo de demarcación y titulación de comunidades nativas a cargo de los gobiernos regionales, no podrá quedar suspendido por superposición con áreas de bosques de producción permanente (BPP), en cuyo caso si existe contrato firmado con el concesionario, se deberá negociar con éste y previo acuerdo hacerse un redimensionamiento del BPP, excluyendo la zona de traslape con la comunidad39. En caso que no exista contrato de concesión, la sola decisión del Estado bastará para hacer el redimensionamiento. Es de considerar que el registro40 va requerir -en caso de superposición- la resolución administrativa de redimensionamiento que excluya de la concesión el área a otorgar a la comunidad nativa.

Otro caso a considerar se da cuando la superposición es con áreas naturales protegidas41, aquí la norma contempla dos supuestos: si la comunidad nativa existía antes del establecimiento del área protegida, se incluirá esta área a favor de la comunidad, pudiendo establecerse algunas reglas para asegurar el uso adecuado de los recursos en estas áreas. Si por el contrario el área natural protegida es anterior, solo se podrán establecer derechos de uso para la comunidad considerando que tal como lo establece la ley, las Áreas Naturales Protegidas constituyen patrimonio de la Nación y su condición natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado de su área y el aprovechamiento de recursos, o determinarse restricciones para los usos directos.

Monumentación y estacado de linderos

 La “monumentación” de vértices notables, que conforme lo estipula el artículo 5° numeral 5.9.2. de la norma consiste en “(…) colocar un hito (de concreto, madera u otro material perdurable en el tiempo) en los vértices seleccionados, de ser posible, todos los vértices seleccionados que son motivo de toma de datos con el GPS diferencial, deben ser monumentados. Asimismo, se colocarán hitos cuando la comunidad nativa colinde con terceros (comunidades nativas, comunidades ribereñas, caseríos, concesiones, BPP, ANP). En el hito, se consignará el nombre o código correspondiente al vértice notable de la poligonal que encierra el territorio comunal”.

 La norma también regula el estacado de linderos: “En los linderos de las tierras de Comunidades Nativas con áreas de cultivo de propiedad particular, se apertura trochas donde se colocarán estacas, con el compromiso de que las Comunidades Nativas y sus vecinos colindantes, establezcan cercos vivos, con plantaciones que no requieran mantenimiento y sean adaptables a la zona”42.

Desarrollo técnico de la toma de datos

 A continuación, la norma realiza un desarrollo técnico para la toma de datos de los vértices, la elaboración del informe de campo, las especificaciones técnicas del Equipo Receptor GPS, las técnicas de procesamiento de la información GPS captada, y finalmente, la elaboración del plano georreferenciado y memoria descriptiva.

Fase Final

 Con la aprobación del Plano Georreferenciado por la Asamblea General de la Comunidad Nativa, la elaboración del Informe final y la expedición de la Resolución Directoral que lo aprueba, se tiene listo el expedientillo para presentar a Registro Públicos, el mismo que deberá contener:

  • Actas de conformidad entre colindantes (si fuese del caso).
  • Plano
  • Memoria
  • Acta de aprobación del Plano Georreferenciado por la Asamblea General.
  • Resolución
  • Instrumento de rectificación, de ser el caso.
  • CD, contiendo el Plano de georreferenciación y memoria descriptiva.
  • Oficio de remisión a la Oficina Registral correspondiente.

Una vez inscrito en los Registros Públicos y entregada la documentación correspondiente a la comunidad nativa, se habrá concluido con el proceso.

Termino este apartado precisando que este proceso de georreferenciación posterior a la inscripción, no se presentará en las nuevas inscripciones, teniendo en cuenta que en la actualidad uno de los requisitos principales para inmatricular un inmueble es la presentación de un plano perimétrico y de ubicación georreferenciado a la Red Geodésica Nacional43.

7.  Propuesta

 Como se ha descrito en el primer capítulo, coexisten diversos procesos paralelos de formalización de inmuebles a cargo de distintas instituciones del Estado, entre las cuales el diálogo y la coordinación son limitadas. Ello trae como consecuencia diversidad de criterios en la materia, desacuerdos, obstaculizaciones que muchas veces impiden o retrasan el cumplimiento de los objetivos de cada una de ellas.

Considero que la Sunarp, como institución del Estado donde culminan los procesos de formalización, debe contribuir a superar esos desacuerdos, generando espacios de diálogo44 y liderando su organización; asumiendo el reto de propiciar las coordinaciones interinstitucionales previas que permitan concluir con éxito los procesos que se presenten ante sus oficinas registrales.

En tal sentido el horizonte común debe estar puesto en la necesidad de articular un sistema de administración de tierras que cuente con instituciones y procedimientos concretos, transparentes, confiables, económicos, sencillos y accesibles, apoyados en información georreferenciada que permita tener un conocimiento preciso del territorio y de los derechos que sobre él se asignen.

Un sistema de administración de tierras como el propuesto, permitirá también enfrentar la práctica fraudulenta de otorgamiento irregular de titularidades, que afectan en especial los derechos patrimoniales de grupos vulnerables como los agricultores de escasos recursos y las comunidades étnicas.

Una propuesta final a mediano plazo es impulsar un sistema de catastro único con bases centralizadas a cargo de una sola institución, que más allá de su forma de gestión, funcione a partir de criterios uniformes, datos catastrales de la misma calidad y rigurosidad en su captura, procesamiento y almacenamiento, con normatividad única que sea aplicable a todo el territorio nacional.

8.   Conclusiones

  • Una visión de la Amazonía más cercana a la realidad, nos permite valorar de manera integral, su gran diversidad de flora y fauna y lo que representa para la humanidad en aspectos tan importantes como el clima, la economía y sobretodo en la calidad de vida de los habitantes del planeta; y dentro de ese espacio vital, reconocer el valioso papel que cumplen sus pobladores originarios, los nativos, quienes desde su propia cosmovisión, costumbres y cultura aportan significativamente en la conservación de la
  • Aceptar la existencia e importancia del poblador nativo, permite visibilizarlos y reconocer que en su condición de conciudadanos, se les debe dotar de los mecanismos normativos necesarios para proteger sus derechos territoriales, que en la actualidad se encuentran en un estado de desprotección no sólo en aquellas comunidades nativas que carecen de título de propiedad, sino en un porcentaje incluso más alto, en aquellas que habiendo sido tituladas y registradas, sus títulos carecen de información técnica adecuada que les permita ejercer la defensa de sus derechos adquiridos
  • Una  herramienta  valiosa  para  superar  estas  dificultades  la  tenemos con el catastro que, desde un sistema informático y telemático, permite procesar, almacenar, actualizar, interactuar e incorporar limites espaciales georreferenciados en base a titularidades.
  • El marco legal necesario para lograr incorporar la ubicación del territorio comunal inscrito en los registros públicos en coordenadas geodésicas, se ha dado a partir de la expedición de la Resolución Ministerial N° 370-2017-MINAGRI, que aprueba los lineamientos para georreferenciar el plano de demarcación territorial de comunidades nativas
  • El éxito de este proceso -de por sí complejo-, no va a depender únicamente de los recursos económicos, materiales y humanos que se les otorgue; sino del cumplimento riguroso de todos los pasos establecidos en la norma, y de la elaboración de una estrategia de cooperación y coordinación entre las distintas instituciones públicas y privadas vinculadas a esta labor, de manera principal entre la Dirección General de Agricultura, la Oficina de Comunidades Nativas del Gobierno Regional, la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos -Sunarp, el Servicio Nacional de Áreas protegidas– Sernanp, y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre – Serfor. Finalmente, de interactuar con las comunidades nativas, sus dirigentes y colindantes, para la consecución de resultados.
  • A partir de ello, se podrá afianzar y garantizar un sistema eficiente de defensa de los derechos territoriales de las comunidades nativas, convirtiéndose la georreferenciación en un elemento eficaz que contribuya  a la resolución  de conflictos de tierra con la participación activa de sus pobladores y autoridades y con la seguridad jurídica que otorga los registros públicos.
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