ELABORADO POR: ING GLADYS ROJAS LEÓN
Ingeniera con más de 20 años de experiencia en el Catastro, la Ingeniería del Territorio y la Gestión Pública. Funcionaria de Sunarp- Catastro Registral. Docente universitaria en materias de Catastro, Saneamiento de Predios, Planificación. Dominio del proceso de Catastro Peruano y el Catastro Registral. Magister en Gestión Pública en la Universidad del Pacífico (UP).
Sumario: 1. La información gráfica en el sistema registral. – 2. Procedencia de la información gráfica que inscribe el registro. – 3. La información gráfica del catastro y del registro. – 4. Situación del catastro peruano. – 5. El catastro territorial multifinalitario. – 6. La plataforma gráfica registral en Sunarp. – 7. La colaboración Interadministrativa del catastro territorial y el registro de la propiedad. – 8. Propuesta del e-Sunarp gráfico registral. – 9. Bibliografía.
1.La información gráfica en el sistema registral
Con el avance de la tecnología, la ciencia de la información, el internet y las plataformas geo tecnológicas que permiten conocer a detalle los datos del territorio; así como, los medios digitales para trasmitir o acceder a dicha información, se ha revolucionado y facilitado el acceso a la información específica para la gestión y toma de decisión en forma rápida, segura y confiable.
Actualmente la Sunarp protege la inscripción de los predios y los publicita en las denominadas partidas registrales a las cuales se asignan los códigos (8 dígitos por cada predio inscrito) donde se describe sus medidas perimétricas, área y colindancias. Esos predios inscritos cuentan con el respaldo que implica estar inscrito en la Sunarp; pero, los procesos de otros actos registrales, sobre todo de modificación o rectificación, se van a ver limitados o restringidos debido a la inexistencia de información gráfica en gran parte de sus títulos archivados inscritos antes de la década de los 90, cuando se incorporó la obligatoriedad de presentar planos.
Incluso, así cuenten con la información gráfica de los predios inscritos en formato papel, insertos en los títulos archivados, pero que no cuentan con ciertos requisitos básicos para identificar su ubicación, van a tener dificultad para sus diversos procedimientos registrales y como consecuencia su seguridad jurídica se relativiza y sus procesos registrales son largos, tortuosos y complejos.
Por ello, y dado que los procedimientos técnicos para la elaboración de los predios han evolucionado en el tiempo y además se cuenta con codificación estructurada de las partidas registrales, las oficinas técnicas de catastro de las 14 zonas registrales están abocadas a la generación de la base gráfica registral local, pero que todavía no es posible su utilización remota por otras instancias técnicas de la segunda instancia registral o del tribunal registral; debido a que no están sistematizados en una plataforma central y local que se retroalimenta permanentemente.
Por ello, a nivel de la Sunarp se debe realizar el salto tecnológico para hacer uso de todas las facilidades tecnológicas existentes actualmente, con la finalidad de contar con una plataforma de la información gráfica registral a nivel local en cada zona registral y centralizada a nivel de Sunarp Sede Central; información gráfica registral, que puede circular -para su uso en el entorno interno de Sunarp- y -para su uso externo- en beneficio de las entidades que lo requieren y el usuario en general.
A su vez, y mediante procesos colaborativos, plantear su uso multifinalitario a partir de procesos de retroalimentación con capas necesarias para robustecer la información gráfica registral y mantenerla actualizada en el tiempo
2. Procedencia de la información gráfica que inscribe el registro
Como parte de los requisitos establecidos en los diferentes actos registrales de incorporación o modificación de los predios en el sistema registral, se utilizan los planos elaborados individualmente por los profesionales de las ramas de ingeniería y arquitectura con detalle de los aspectos técnicos exigidos por el área de catastro y que están reflejadas en las directivas emitidas por la Sunarp a partir del año 2004 en adelante.
Por más precisión o detalle a nivel individual en la elaboración del plano de un predio, esta información siempre será relativa, cuando se someta a una información conjunta, donde se encuentran otros predios en la zona, sobre todo sus colindantes, generando -casi siempre- las ya famosas superposiciones gráficas registrales, debido al tipo y características de criterio técnico utilizado.
De tal modo, que ya no es suficiente la presentación de un buen plano individual elaborado por un profesional de ingeniería o arquitectura, sino, es necesario que se cuente con el soporte del catastro oficial de la zona para que se considere una base de información gráfica coherente y que brinde certidumbre, cuando el área de catastro registral de Sunarp se pronuncie. Pero, se contará con dicha información para su uso inmediato.
3. La información gráfica del catastro y del registro
Los procesos de evolución de los sistemas de catastros y de registros en los países, por lo general, han transitado por caminos diferentes y muy autónomos, desarrollando cada uno, sus procesos de manera independiente y para sus propios fines.
En algunos casos los registros son entidades muy consolidadas y con frondosa jurisprudencia y llevan la batuta; en otros, en cambio, son los catastros, los que se han consolidado como entidades sólidas y representativas.
Tanto el catastro como el registro de la propiedad, cumplen funciones relativas al quehacer territorial, mientras una se enfoca en la inscripción del derecho de la propiedad de la tierra (finca, parcela, predio), la otra recoge todos los datos relativos a la ubicación, área, medidas, características físicas y constructivas, tenencia y titularidad, de cada porción del territorio, tal como se dibuja en la realidad.
Las funciones del catastro y del registro de la propiedad son complementarias entre ambos sistemas, porque requieren de información, pero existen limitaciones que hacen complicado la interacción adecuada. A su vez, ambas en conjunto son datas muy importantes que reflejan la información del territorio necesarias para la gestión y gobernanza de la tierra.
Actualmente, la dinámica de cambio del territorio es acelerada y los espacios rurales y urbanos se han transformado y vuelto más complejos, sobre todo as ciudades. Por lo tanto, para la toma de decisión de los gestores públicos o privados, se requiere contar con la base de datos oportuna de ambas entidades catastrales y registrales.
Por ello, primero es necesario analizar cómo funcionan actualmente los catastros y los registros; en qué situación se encuentran; así como, estudiar las experiencias de fusión, complementariedad, vinculación e integración, que se han dado.
Finalmente, proponer el mecanismo ideal para la actuación de los catastros y registros de la propiedad, planteando opciones que contemplen el uso de la infraestructura de datos espaciales, los mecanismos colaborativos, los criterios estandarizados para “hablar y comunicarnos en los mismos lenguajes” y que faciliten la comunicación y permitan la simplificación administrativa.
Sobre todo que se pueda registrar la propiedad con información actualizada y oportuna, debido a que el catastro es una herramienta de gestión muy valiosa que contiene la base de datos territorial necesaria para describir la propiedad a registrarse, porque brinda las características físicas, jurídicas y valorativas de cada porción del territorio.
4. Situación del catastro peruano
Aun cuando, en el Perú ya se cuenta con la Ley del Catastro N°28294 y su reglamento, desde el año 2004, todavía al año 2019 no se tiene información sistematizada de los catastros de nuestro país. Debido a que la gestión y desarrollo del catastro depende de las voluntades de las autoridades municipales, además de su capacidad técnica y económica.
Por ello en una investigación realizada conjuntamente con otros profesionales se planteó la modernización del catastro en el Perú, a partir de la creación de la entidad nacional del catastro, para hacer efectivo el levantamiento de dicha información territorial para su uso multifinalitario.
Asimismo, la información territorial a nivel predial, se ha consolidado como herramienta fundamental para los diferentes procesos de gestión de las entidades públicas de nuestro país, motivo por el cual, casi todas realizan esfuerzos parecidos pero con particulares estilos que hacen muy dificultoso y complejo su uso interoperable.
5. El catastro territorial multifinalitario
Como detalla Erba Diego Alfonso y Piumetto Mario, Catastro Territorial Multifinalitario, Lincoln Institute of Land Policy, 2013, en América Latina, como en el mundo, los instrumentos que tornan viable la integración horizontal y vertical de datos territoriales e instituciones son las Infraestructuras de Datos Espaciales – IDE. Una IDE es un sistema de sistemas integrado por un conjunto de recursos muy heterogéneos (datos, software, hardware, metadatos, servicios, estándares, personal, organización, marco legal, acuerdos, políticas, usuarios,…), gestionado por una comunidad de actores para compartir información geográfica en la web de la manera más eficaz posible4. La definición evidencia que un CTM y una IDE tienen una gran vinculación, una IDE es, en definitiva, el sistema que materializa un CTM pues permite visualizar y poner en práctica los conceptos de multifinalidad.
La IDE no reemplaza a los SIG de cada una de las instituciones, sino que los relaciona para generar información más completa, actualizada y con gran nivel de detalle de la ciudad (Figura 1). Al definir estándares la IDE permite que los sistemas inter operen mientras cada aliado continúa trabajando su temática, con sus sistemas, de forma independiente y en paralelo. A través de la IDE es posible generar nuevos productos en forma de estadísticas y cartografía temática que relacionen un mayor número de variables urbanas.
Indica a su vez Erba, que, un observatorio territorial, es una estructura administrativa y tecnológica que monitorea la ciudad a través de imágenes y censos. Puede ser estructurado por el mismo organismo de catastro tradicional o en alianza con instituciones académicas, públicas y/o privadas que tengan interés común en determinados datos. Planteamiento del observatorio que sugiere Erba.
En América Latina existen numerosos observatorios que levantan y registran sistemáticamente datos sociales, ambientales, económicos, legales y físicos del territorio los cuales, al ser correlacionados con las bases catastrales, permiten generar información urbana y mapas temáticos a nivel de parcela, útiles para la definición de políticas de suelo y sobre todo para su registro en el sistema nacional de la Sunarp.
Actualmente la Sunarp ya está avanzando en materia del uso de información territorial, a partir de la implementación de la directiva N° 039 – 2017-Sunarp/DTR, que establece los lineamientos que regulan la incorporación y uso de la cartografía base para el acondicionamiento de la base gráfica registral, para que los polígonos de los predios inscritos que se representan en la base gráfica registral local de Sunarp, se ubiquen sobre la cartografía base oficializada por la Sunarp, conforme se aprecia en la figura 3.
Aún cuando es todavía un lento inicio, es el punto de quiebre para la evolución de la Sunarp para el uso de las geo tecnologías en beneficio de la seguridad jurídica que se brinda en nuestra institución.
6. La plataforma gráfica registral en Sunarp
Desde hace 20 años, las áreas técnicas de Sunarp iniciaron el proceso de utilizar la información gráfica para asociarlas a las partidas registrales, inicialmente todo en formato papel, luego con la revolución de las Pcs y los escáneres de información gráfica, su proceso se realizó en formato digital.
Estos procesos gráficos de información digital se desarrollaron inicialmente de manera espontánea y luego se fueron adecuando a las normas técnicas que a la par fue estableciendo la Sunarp mediante directivas específicas, pero dichos ajustes en la elaboración y presentación de la información técnica han generado una ruptura en la forma y requisitos para la elaboración de los planos.
Se comenzó a exigir la información en coordenadas UTM y georreferenciada al sistema geodésico nacional, cuando ni siquiera había un sistema geodésico consolidado y menos cartografía a nivel predial que provienen de los catastros. Por lo tanto, se han elaborado, generado e inscrito planos con interpretación de georreferenciación y coordenadas UTM de manera arbitraria y unilateral (por cada plano de predio a inscribir) que ha devenido en información discrepante si se presenta en una pantalla digital.
La información que incorpora el área de catastro registral de Sunarp, corresponde a cada predio individual y se vuelca a una base gráfica digital arbitraria5 que no tiene como soporte a la cartografía base territorial elaborada por una entidad competente (municipalidad o verificador catastral); por lo tanto, su información es muy referencial. Aun así, es muy útil, porque alerta y advierte a los registradores de problemas mayores referidos a superposiciones y duplicidades, entre otros aspectos técnicos en estudios de rectificación y modificación de los predios.
Se ha popularizado tanto la información obtenida de la base gráfica registral (BGR) que por defecto se inició un proceso de publicidad registral denominada “Búsqueda Catastral” para identificar el antecedente registral de un predio y que en la actualidad se ha convertido en una necesidad obligatoria en casi todos los trámites prediales de las personas naturales y las instituciones públicas y privadas.
Por todo ello, es necesario evolucionar y dar el salto cualitativo en la construcción de la base gráfica registral contemplando la creación de una plataforma local interoperable entre las 14 zonas registrales con la sede central y que tenga como soporte a una cartografía oficial (elaborada por los entes competentes y declarada catastrada) u oficializada por la Sunarp si cumple los requisitos exigidos.
A su vez, dicha plataforma gráfica de Sunarp, debe interactuar con otras informaciones territoriales elaboradas por las entidades públicas y privadas, conforme se aprecia en la figura 4; sobre todo de la información base territorial elaborada a partir del catastro y que sobre ella se realicen cartografías temáticas donde se plasmen las zonas arqueológicas, zonas de protección, zonas de riberas de los ríos, lagos y del mar, áreas naturales protegidas, territorios de las comunidades campesinas y nativas, predios de uso públicos trabajados por la SBN, entre otras muchas informaciones.
Solo de esta forma, la Sunarp podrá consolidar su tan divulgada seguridad jurídica.
8. Propuesta del e-Sunarp gráfico registral
Con aplicación de geo tecnologías para establecer la plataforma gráfica registral de Sunarp con uso multifinalitario.
8.1. Construcción de la Plataforma e-Sunarp gráfico registral
Debe desarrollarse teniendo como herramienta principal a las geotecnologías, y como fuente de información a las partidas registrales y los planos de los títulos archivados de los predios inscritos; aunque para aquellos predios inscritos que no tengan plano, deberá considerarse una estrategia colaborativa del catastro con el registro y con la participación del verificador catastral, para determinar la geometría del predio inscrito y luego plasmarlo en la BGR.
Considerando una plataforma con la información gráfica registral, donde se debe plasmar al predio inscrito, cuente o no con planos. Debiendo para ello, plantearse estrategias de solución, por cuanto, la evolución de la tecnología es para mejorar el sistema de publicidad registral y no para limitarla.
Asimismo, deben fomentarse el escaneo de los planos, su georreferenciación e incorporación en la BGR.
8.2. Establecer el sistema georreferenciado de la Sunarp con cartografías a escalas 1/5,000
Considerando un proyecto6 para determinar el sistema de coordenadas UTM que deberán utilizar todas las zonas registrales y que deberá de proporcionarse a los usuarios antes de que elaboren y presenten sus planos, pues, deben estar adecuadas a dicha georreferenciación; asimismo y mediante métodos colaborativos, los diferentes entes públicos y privados deberán contar con la misma información. Ya se cuenta con la experiencia del Ministerio de Energía y Minas que creó el GEOCATMIN.
8.3. Diseño del circuito interno de las bases gráficas registrales a nivel Sunarp
La información que actualmente se encuentran en cada una de las bases gráficas locales de las 14 zonas registrales, deben tener un circuito local y nacional a nivel de la Sunarp, para el uso y aprovechamiento de las instancias registrales (que los registradores puedan visualizar los gráficos de los informes técnicos directamente de la BGR) y de la segunda instancia registral de la Sede Central.
Actualmente, cuando la Subdirección de Catastro Registral, la DTR o el Tribunal Registral quieren visualizar la BGR está no se encuentra disponible, debido a la ausencia del mecanismo tecnológico que permita el circuito entre todas las instancias necesarias. Ni siquiera en la Superintendencia para la toma de decisiones se puede accesar a dicha información.
Los mecanismos para generar ese circuito de la visualización de la información gráfica en cualquier instancia registral (por supuesto con todos los controles informáticos) son en realidad sencillos, desde un replicador central, hasta la elaboración de una plataforma informática gráfica registral.
8.4. Diseño y construcción del geoportal Sunarp para uso externo
Solo será posible la construcción y diseño del geoportal de Sunarp, si es que se tienen resuelto los estándares básicos indicados en los ítems 1, 2 y 3, debido a que se va a proporcionar al usuario interesado (individual, institucional público o privado) la información con estándares de seguridad jurídica.
En el geoportal se podrá visualizar los predios inscritos, soportados sobre la cartografía a escala 1/5,000 y se pueden plantear mecanismos de alimentación y retroalimentción de los usuarios con predios inscritos que no tienen plano en su título archivado.
8.5. Proceso masivo de saneamiento catastral y registral
A partir de contar con información gráfica registral con data gráfica y alfanumérica estructurada, se podrá dar inicio a los procesos masivos de rectificación de los predios inscritos, con la finalidad de sincerar las inexactitudes de las informaciones de los predios inscritos, porque realizarlo de manera individual es oneroso y complejo, por la implicancia de sus colindantes inscritos.
Estos procesos solo serán posibles a partir de acuerdos colaborativos interadministrativos entre las entidades generadoras de catastro y la Sunarp, porque manejan la misma información registral que se visualiza territorialmente en el mismo lugar.
8.6. Geotecnologías con software licenciado pero compatibles para su uso multifinalitario
La Sunarp utiliza software licenciado para la base gráfica registral, de tal modo que todos los programas informáticos con tal finalidad, deben encontrarse en el entorno GIS debido a que permite integrar la data gráfica con la data alfanumérica y crear una gama muy grande de informaciones temáticas, como para citar algunas: predios con áreas menores a 100 m2, predios con áreas mayores a 1,000 Has, predios con usos urbanos, rurales, áreas protegidas; en fín, se podrán procesar información como el Doing Business lo requiere y la LGAF de la FAO lo necesita para analizar la situación de la gobernanza de la tierra en el Perú.
Soñar es necesario, porque plantea la posibilidad de los saltos cualitativos en que las ideas técnicas son consideradas por los gestores y tomadores de decisión, para dar ese salto de evolución e innovación que la sociedad ya le está exigiendo a la Sunarp, para convertirse en un referente modelo que inicie el proceso de acceso a la información de los predios inscritos con la seguridad jurídica necesaria.